Устав бюджетного, автономного, казенного учреждения: о чем он расскажет ревизорам

© AndreyPopov / Фотобанк Фотодженика

В продолжение темы о способах решения вопросов местного значения мы решили подробнее остановиться на возможных способах реализации органом местного самоуправления полномочий по созданию муниципальных учреждений.

Выбирая тип создаваемого учреждения, учредитель прежде всего должен оценить наличие принципиальной возможности создания муниципального учреждения, памятуя о том, что такое учреждение в контексте Закона N 135-ФЗ о защите конкуренции является хозяйствующим субъектом. При этом положениями Закона N 135-ФЗ установлен запрет на совмещение функций органов власти и местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ. Одновременно установлен запрет на наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов. Поэтому возложение функций органа местного самоуправление на учреждение не допускается. Но как увидеть ту тонкую грань между функцией органа местного самоуправления и видом деятельности, в целях осуществления которой можно создать учреждение?

Объясним на конкретном примере из арбитражной практики.

Поводом для судебного разбирательства послужило создание муниципального бюджетного учреждения, которому была поручена реализация функций органа местного самоуправления, ошибочно воспринимаемых в качестве определенных видов деятельности хозяйствующего субъекта. Данный факт был установлен путем сопоставления целей и видов деятельности учреждения, предусмотренных уставом учреждения, с перечнем вопросов местного значения, предусмотренных соответствующей статьей Закона N 131-ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления.

В данном примере уставом бюджетного учреждения были предусмотрены следующие виды деятельности:

- содержание и ремонт автомобильных дорог местного значения в границах муниципального образования (МО);

- организация и осуществление работ по содержанию внутриквартальных проездов и тротуаров, дворовых территорий МО;

- организация и осуществление благоустройства территории города;

- техническое обслуживание и ремонт электросетей и установок уличного освещения, находящихся в собственности МО;

- создание условий для массового отдыха жителей и организация обустройства мест массового отдыха населения;

- организация и осуществление обустройства мест проведения праздничных мероприятий и оформление города в дни праздников, а также в дни проведения крупных региональных культурных и спортивных мероприятий;

- организация обустройства и содержание доступной среды для инвалидов и лиц с ограниченными возможностями в границах муниципального образования.

Финансовым обеспечением осуществления указанных видов деятельности были субсидии на задание - орган местного самоуправления полагал, что каждый из вопросов местного значения может быть решен путем включения соответствующих работ в муниципальное задание, вместо осуществления закупок в соответствии с требованиями Закона N 44-ФЗ. Причем основным аргументом правильности принятого решения было то, что бюджетное учреждение осуществляет закупки по Закону N 44-ФЗ, а значит решение о его создании и доведении субсидий в полной мере соответствует требованиям законодательства РФ.

Но судебные инстанции, поддерживая доводы антимонопольного органа о наличии нарушений, указали, что необходимость проведения закупочных процедур как раз и свидетельствует о незаконности принятых решений и подтверждает наличие признаков правонарушения, поскольку в этом случае бюджетное учреждение фактически наделяется функциями муниципального заказчика, в то время, как таковым может являться либо муниципальный орган, либо муниципальное казенное учреждение.

Именно казенное учреждение создается в целях реализации функций госоргана и органа местного самоуправления. Выбирать тип государственного / муниципального учреждения необходимо исходя из системного толкования положений ст. 6 БК РФ, ст. 9.2 Закона N 7-ФЗ, ст. 2 Закона N 174-ФЗ (определение ВС РФ от 19.10.2018 N 309-КГ18-10521 по делу N А76-31284/2016). Но делая выбор в пользу учреждения конкретного типа, изначально необходимо оценить принципиальную возможность создания государственно / муниципального учреждения. Как мы недавно рассказывали, решение о создании учреждения в качестве хозяйствующего субъекта будет правомерно только в том случае, если целью создания является оказание услуг или выполнение работ в определенных законодательством сферах деятельности для неопределенного круга лиц. При этом нужно понимать, что работы, включаемые в задание, должны выполняться учреждением самостоятельно. Заключение учреждением договоров в целях выполнения работ, включенных в государственное / муниципальное задание, также рассматривается в качестве нарушения антимонопольного законодательства, в связи с чем такие договоры признаются недействительными (определение ВС РФ от 04.12.2020 N 309-ЭС20-14000 по делу N А60-31120/2019). Это означает, что нельзя перепоручить оказание услуг или выполнение работ, включенных в задание, иному лицу. Но его можно привлечь в качестве соисполнителя в том случае, если учреждение ограничено в собственных ресурсах, например, в штате учреждения отсутствует специалист, функционал которого напрямую связан с оказанием услуги или выполнением работы.